Doble deuda en Uruguay
La
crisis estructural, productiva y de inserción internacional, de la economía
uruguaya, con su correlato de pobreza y exclusión social agravadas por la fuga
de capitales y la macro devaluación de 2002, debilitaron al neoliberalismo y
crearon condiciones para el triunfo de una coalición de fuerzas sociales y
políticas opositoras. El gobierno enfrenta la contradicción entre la ortodoxia
económica y las demandas sociales.
El
triunfo de la coalición encabezada por Tabaré Vázquez no se produce por un
desplazamiento a la izquierda de la ciudadanía: sólo un 33% de los votantes se
define como de izquierda o centro izquierda (1). El cambio esencial es una
deriva hacia el centro de la propuesta programática de la izquierda, reflejado
en la sucesiva ampliación de las alianzas: Frente Amplio - Encuentro
Progresista - Nueva Mayoría (FA-EP-NM). El programa de gobierno es laxo y
abierto a múltiples interpretaciones, un rastrillo de amplio espectro que le
permitió albergar en su seno concepciones políticas y estrategias de desarrollo
relativamente diferentes.
La
alianza de fuerzas partidarias que gobierna Uruguay desde el primero de marzo
de 2005 incluye en su base social a trabajadores, capas medias y sectores de la
burguesía nacional y, por lo tanto, está muy lejos de ser políticamente
homogénea. En el nuevo gobierno se expresan intereses socioeconómicos
contrapuestos que no permiten afirmar, a priori, si se está construyendo una alternativa
efectiva al neoliberalismo o se mantendrá el mismo modelo con un nuevo formato
político. De cómo se diriman las contradicciones entre los diferentes intereses
y tendencias dependerá la dirección del proceso.
La herencia recibida
La
sociedad uruguaya y su Estado no han encontrado hasta ahora caminos para
superar una crisis estructural de inserción internacional y de desarrollo
productivo de larga data. En los últimos 50 años, Uruguay creció a una tasa de
apenas 1% anual per cápita. En los años ’70, los sectores dominantes, ubicaron
las causas profundas del estancamiento productivo en la transferencia de
recursos del sector exportador hacia los sectores protegidos y, como respuesta,
impusieron mediante la represión militar un modelo extrovertido, extremista en
su preferencia por el mercado y en el cuestionamiento de la acción colectiva a
través del Estado.
El
modelo impuesto por la dictadura significó importantes transformaciones:
apertura comercial y financiera; desregulación del mercado interno; admisión
del dólar como unidad de cuenta en los contratos internos; libre movilidad de
capitales y de divisas; instalación de la banca off-shore.
La
gran devaluación de 82 echó por tierra el "desarrollo" en dictadura y
fue preámbulo de la recuperación democrática en 1985, pero los nuevos gobiernos
mantuvieron las reglas económicas del régimen militar. Estas políticas
generaron lo contrario a la sustitución de importaciones: el ingreso de bienes
del exterior y la desindustrialización del país.
En
la década del 90' se produce una fase de crecimiento acelerado, se aplica un
modelo de estabilización con 'ancla cambiaria' y sobrevaluación de la moneda
que genera una burbuja financiera y déficit fiscales y de cuenta corriente,
aumentando así la dependencia del financiamiento externo. Las devaluaciones de
Brasil (1999) y Argentina (2001) y la incapacidad de la conducción económica
para adaptarse a la nueva situación regional dio lugar a una crisis múltiple en
2002 que se expresó, entre otros aspectos, en una enorme fuga de capitales (46%
de los depósitos en dólares).
Los
cuatro años de crisis, 1999 a 2002, determinaron un gran deterioro de la
economía: el PBI cayó 17,5%, la inversión se redujo un 50%, el déficit fiscal
promedio fue de 4,3% y la inflación superó el 30%. El canje de la deuda externa
pública, en mayo de 2003, que alejó el default postergando los pagos por
amortizaciones y aumentando los costos por intereses, sustentó una
estabilización de las variables macroeconómicas, aunque se mantuvo la extrema
debilidad del sistema financiero (la inmensa mayoría de los depósitos siguen
siendo a corto plazo y en moneda extranjera) y la fragilidad de las finanzas
públicas.
La
deuda del Sector Público es actualmente similar a un año de PBI. En los
próximos cinco años se concentran pagos por 6.552 millones de dólares en
amortizaciones y 2.567 millones de dólares en intereses; 49% y 43%
respectivamente del total de compromisos de deuda. En 2004 se pagaron por
intereses de deuda más del total pagado por salarios y cargas sociales en el
Gobierno Central (112%).
La deuda social, contracara de la
deuda externa, incluye la pobreza, que excede las carencias materiales e impone
restricciones serias de los derechos humanos y ciudadanos y afecta
fundamentalmente a los niños y adolescentes: 61% de los menores de dieciocho
años. Como contrapartida, “solamente” son pobres el 10% de las personas en la
tercera edad y el 38% de los adultos (2).
"El aumento de la desigualdad
obedece principalmente al mal desempeño del mercado de trabajo en los ‘90.
Tanto el aumento del desempleo como el aumento de la desigualdad salarial se
trasladó a los hogares (...) La situación del mercado de trabajo es un factor
explicativo central de la evolución de la desigualdad de los hogares y por
tanto, de la pobreza”, señala un estudio (3).
Los indicadores son rotundos: a)
el salario real se redujo 23% de 1998 a 2004; b) el desempleo creció de 10,1%
en 1998 a 16,9% en el 2003, si bien descendió en 2004 a 12,1%; c) los ocupados
con problemas de empleo pasaron de 20,3% a 44,6%; d) continuó aumentando la
brecha entre el producto por habitante y el salario real; el crecimiento del
PBI en 2003 y 2004 no se reflejó en el salario real, que se redujo 12,4% y
0,4%, respectivamente; e) el 40% de la población económicamente activa no tiene
cobertura de seguridad social.
La posición del gobierno respecto
a esta situación se refleja claramente en el discurso de asunción presidencial
de Tabaré Vázquez “Vamos a cumplir con los compromisos contraídos del país,
pero también vamos a cumplir con el país y con los uruguayos; sobre todo y en
primer lugar con los que más necesitan”. Lamentablemente el pago de la deuda
externa excluye la posibilidad de comenzar a pagar efectivamente la deuda
social: los 100 millones de dólares destinados al Plan de Emergencia Social son
absolutamente insuficientes para los niveles de pobreza señalados y una cifra
muy baja respecto a los pagos por intereses de deuda previstos para el
corriente año: 700 millones de dólares.
En
su primer semestre, la agenda del nuevo gobierno ha estado marcada por los
objetivos macroeconómicos, que se han transformado en el fiel de la balanza de
las decisiones de todas las políticas, ya que la búsqueda del equilibrio fiscal
y de cierto nivel de superávit fiscal primario -exigencia de los acreedores y
sus representantes- generan una restricción presupuestal muy dura que impide
atender en tiempo y forma las demandas sociales e implementar políticas de
desarrollo productivo.
Atraer inversiones
El
modelo que impulsa la actual conducción económica es conocido, sus fundamentos
son elementales y sus resultados, históricos y recientes, negativos. Se asume
como premisa que el crecimiento de un país depende de las inversiones
(argumento indiscutible, aunque debería precisarse el tipo, calidad
y
objetivo de las mismas) y se afirma que los inversores vendrán al país si se
cumplen ciertas condiciones imprescindibles: estabilidad macroeconómica,
cumplimiento estricto de las reglas de juego y aval del FMI.
La
agenda de cambios estructurales acordada con el FMI, busca, por un lado, crear
condiciones para obtener y mantener un superávit primario alto (3,5% en 2005 a
4% en 2007) para pagar los intereses de la deuda; por otro lado, apunta a
profundizar las modificaciones institucionales de "segunda
generación", buscando eliminar la "interferencia" de la política
en la economía, en particular en lo que se refiere a la “autonomía” del Banco
Central.
El plazo del acuerdo stand-by
aprobado por el FMI el 7 de junio pasado,
tres años, demuestra una voluntad expresa del gobierno de comprometerse
en forma duradera, lo que podría explicarse por la intención de: a) dar claras
señales de confiabilidad a los potenciales inversores; b) fijar un techo
difícilmente modificable a las demandas sociales; c) evitar los costos
asociados a las negociaciones, los cuales van desde las pujas al interior del
gobierno hasta los potenciales conflictos con los trabajadores organizados.
A partir del supuesto de que cualquier modificación de las reglas
establecidas generará incertidumbre entre los potenciales inversores (para
ampliar la capacidad productiva y/o cubrir las necesidades financieras del
Estado), se asumen los siguientes “mandamientos”: cumplirás los contratos; no
tocarás las Administradoras de Ahorro Previsional (AFAP); ratificarás el
Tratado de Promoción y Protección Reciproca de Inversiones con Estados Unidos
(4) asociarás a las empresas públicas con capitales extranjeros; eliminarás los
monopolios públicos; honrarás la deuda externa; ejecutarás a los malos
pagadores…
A veces, sin embargo, el
cumplimiento estricto de ciertas reglas puede molestar a los potenciales
inversores, devenir una mala señal. Es por eso que, para demostrar el respeto
del nuevo gobierno a los contratos establecidos, la reforma constitucional,
aprobada en un plebiscito el 31-10-04 (que establece que los servicios de agua
potable y saneamiento deben ser
prestados “exclusivamente por personas jurídicas estatales”) fue modificada por
un decreto interpretativo que permite la continuidad de las empresas privadas
ya instaladas.
La
idea fuerza central que ordena la “consistencia y coherencia interna” del
equipo económico es tan simple –al igual que cualquier reducción de problemas
complejos a una sola variable– que le permite actuar con premura cuando
cualquier otro integrante del gobierno se va de “línea”: ¡No se hará nada que
pueda afectar la credibilidad del país ante el capital extranjero!
Las
únicas propuestas económicas diferentes dentro del gobierno son las del
ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, José Mujica, orientadas básicamente
a tres problemas: la reducción del precio de algunos alimentos, la suspensión
de las ejecuciones por endeudamiento a productores agropecuarios y el atraso
cambiario. Ninguna de esas propuestas puntuales tiene la entidad de una
propuesta económica alternativa a la ortodoxia dominante. Por otra parte, las
reiteradas afirmaciones de Mujica acerca de que su posición se inscribe en la
ética de la responsabilidad lo llevan a relativizar, o dejar simplemente de
lado, posiciones de principios en función de hipotéticos beneficios para el
país.
Tanto
Mujica como el ministro de Economía, Danilo Astori, son pragmáticos y
posibilistas y coinciden en lo esencial: postergar para un futuro lejano lo que
fueron los objetivos fundamentales de la izquierda. Astori se sustenta en la
lógica de la ortodoxia económica; Mujica habla en nombre de su testimonio de
vida (5)
No
obstante, son notorios los avances realizados por el gobierno en la protección
de los derechos de los asalariados, lo que podría representar el comienzo de un
punto de inflexión y de ruptura con el modelo neoliberal que, como se sabe,
tiene un eje central en la flexibilización del mercado laboral. Esta nueva
política se expresa, entre otros aspectos, en las convocatorias a los Consejos
de Salarios, con la ampliación del ámbito a los trabajadores del gobierno
central y del sector rural; en las señales emitidas desde el ministerio de
Trabajo respecto al cuestionamiento a los despidos injustificados; en la
derogación del decreto que permitía que la policía, sin intervención judicial,
desalojara empresas ocupadas (6); en el proyecto de ley de libertades
sindicales, ya votado en diputados (7), que prevé la creación de un registro de
infractores a la libertad sindical y establece que las empresas que violen la
normativa no podrán ser proveedoras del Estado.
Estas
medidas se han traducido en un crecimiento muy importante del número de
sindicatos y de trabajadores sindicalizados, lo que a su vez generó un aumento
de la represión sindical, tal como lo demuestra un estudio efectuado por la
Universidad Católica del Uruguay (8).
No
es casual que las cámaras empresariales y voceros de los partidos
tradicionales, en nombre de una visión de los derechos de propiedad que en
general no reconocen los límites del interés social, rechacen la Ley de
libertades sindicales y reivindiquen seguir desalojando las empresas ocupadas.
En el marco de la agudización de la pugna entre trabajo y capital, la
convocatoria al "Compromiso Nacional por el empleo, el ingreso y las
responsabilidades", podría profundizar el papel de los trabajadores como
actores centrales en el proyecto del gobierno o, por el contrario, mostrar los
límites de un proceso de participación "restringido".
La
profunda contradicción entre la creación de un espacio de diálogo -buscado por
los trabajadores (9) y aceptado por los empresarios- y las condiciones
restrictivas para las negociaciones debido a los compromisos contraídos con el
FMI, presentan al gobierno un importante desafío: cómo mantener un proceso de
profundización del modelo ortodoxo, amigable para la inversión, y
simultáneamente distanciarse de dicho modelo a través de cambios
institucionales que fortalecen al movimiento sindical en la disputa con el
capital.
Estos
primeros seis meses de gobierno evidenciaron una contradicción latente entre la
conducción económica –que tiene propuestas más cercanas a la continuidad del
modelo neoliberal que a una ruptura con éste- y otras posiciones, como las del
Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores
(PIT-CNT), que apuestan a cambios importantes en la forma de organización del
proceso económico jerarquizando el papel del Estado, los trabajadores y la
sociedad en la aplicación de una estrategia de desarrollo productivo con
énfasis en el fomento de la producción nacional, las pequeñas y medianas
empresas y el cooperativismo, lo que implica cambios importantes en las reglas
de juego y en la política económica (10).
Si
continúa la línea de cambios institucionales en el ámbito de las relaciones
laborales y se mantiene la actual política económica ortodoxa, a corto o
mediano plazo se agudizaran las contradicciones entre los trabajadores
organizados y el proyecto económico.
El
desafío, para el movimiento sindical, es recorrer el camino de los desacuerdos
con la ortodoxia económica sin poner en cuestión la legitimidad y continuidad
del primer gobierno de centroizquierda de la historia uruguaya, en otras
palabras: cambiar la línea económica sin desestabilizar al gobierno.
La alianza política
gobernante, que dispone de mayoría absoluta en el Parlamento, tiene ante sí,
por su parte, una responsabilidad histórica: si no responde a las necesidades
sociales y a las expectativas creadas en la mayoría de la población, el propio
valor de la democracia -como vía para superar los consustanciales problemas del
subdesarrollo, la segmentación social, la pobreza y la exclusión- quedaría
cuestionado por la desesperación y la desilusión sobre sus posibilidades de
transformar la realidad.
* Docente e investigador de
la Facultad de Ciencias Económicas - Universidad de la República.
1 Equipos-Mori, “Claves electorales”, octubre de 2004; www.equipos.com.uy
2 V. Amarante, R. Arim y A.
Vigorito, “Pobreza, red de protección social y situación de la infancia en
Uruguay”, Doc. del BID, diciembre de 2004
3 A. Vigorito, “Pobreza
urbana en Uruguay. La medición de la pobreza”, Brecha, 2-7-04.
4 Firmado por el Presidente
Jorge Batlle el 25-10-04 y que requiere ratificación parlamentaria.
5 María Esther Giglio,
“Pepe Mujica, de tupamaro a ministro”, ediciones Le Monde diplomatique, Buenos
Aires, 2005.
6 Decreto 145/005 del
2-/5/05 derogatorio del 512/966 y el 286/000.
7 www.parlamento.gub.uy/repartidos/camara/d2005060282-00.htm
8 Informe de Conflictividad
Laboral, UCUDAL, 5-05.
9 Programa aprobado en el 8
Congreso del PIT-CNT, 10-04.
10 “Elementos de una
Estrategia de Desarrollo para un Uruguay Productivo con Justicia Social y
Profundización Democrática”, presentación del PIT-CNT a Compromiso Nacional,
julio de 2005.