Restricción fiscal permanente

LAS COSAS POR SU NOMBRE: AJUSTE FISCAL PERMANENTE

Restricción fiscal permanente

 

LA DEUDA EXTERNA TIENE PRIORIDAD SOBRE LA DEUDA SOCIAL

 

El primer presupuesto del gobierno progresista no es participativo ni prioriza las necesidades sociales. Primero se asignaron las partidas para los acreedores internacionales. Lo que sobró, luego de ver las propuestas de los organismos, se recortó entre cuatro paredes.

 

Antonio Elías

 

Las recientes declaraciones del ministro de Economía[1] y lo que esta sucediendo con el proceso de elaboración presupuestal obligan a recordar que “vivimos entre dos grandes confusiones que, aisladas son costosas y juntas son nefastas. La primera apunta a la crisis de las ideologías. La segunda a la pobreza de los métodos de gobierno.”[2]

 

El primer presupuesto nacional de un gobierno integrado por fuerzas de izquierda se inscribe en el contexto de una economía y una sociedad severamente empobrecidas. El crecimiento del PBI de 2004 (12,3 por ciento) no se reflejó en el  poder adquisitivo promedio de los hogares, que actualmente es 35 por ciento menor que el que tenían en 1998. Los niveles de pobreza e indigencia llegan a cifras nunca antes vistas, lo que aumenta significativamente las necesidades sociales que no pueden ser satisfechas en el mercado por falta de capacidad de pago.

 

Los egresos del gobierno central, que el Estado podría utilizar para satisfacer dichas necesidades, se han reducido significativamente en el período de crisis, pasando de 5.168 millones de dólares en 1999 a 3.083 millones en 2004, lo que implica un ajuste enorme, de aproximadamente 33 por ciento. El aumento previsto para el quinquenio ascendería a unos U$S 500 millones, lo que explica, por lo exiguo de la cifra,  que esta política presupuestal pueda ser calificada como de restricción fiscal permanente.

 

En el cuadro 1 se observa la estructura de los egresos del año 2004, ejecución presupuestal tomada como piso por el gobierno para la elaboración del presupuesto quinquenal, donde destaca la importancia de los gastos correspondientes a los incisos financieros – intereses de deuda (24 por ciento) asistencia financiera a la seguridad social (16), subsidios y transferencias (13) – que alcanzan en conjunto el 53 por ciento de los egresos. El resto se distribuye 27 por ciento de  gastos de personal, 13 por ciento otros gastos de funcionamiento y 7 por ciento para inversiones. 

 

 

Cuadro 1

Egresos del Gobierno Central 2004

(millones de dólares)

Personal

Funcionam.

Inversiones

Total

Administración Central

                398

              301

             169

             868

Incisos Financieros

                  –  

           1,647

              12

          1,659

Organismos Art. 220

                381

              100

              29

             510

Poder Legislativo

                  37

                  8

                0

              46

Total General

                817

           2,056

             211

          3,084

Fuente: Tomo I de la Rendición de Cuentas, Contaduría General de la Nación.

 

Las partidas presupuestales aumentarían, según los anuncios, 16 por ciento en el período de  gobierno y el PBI lo haría en un 18, ambos en términos reales, lo que implica que se mantendrá aproximadamente la  proporción de los egresos respecto al producto (23 por ciento). Los gastos financieros aumentarían un 6 por ciento (100 millones de dólares)  y los restantes un 28 por ciento (500 millones).

 

Varias instancias de negociación se realizaron y realizan previo a la presentación del proyecto presupuestal. Primero se negoció y acordó con el FMI una carta intención, la cual fija las pautas de la política fiscal   con el objetivo de obtener un superávit primario de magnitud inédita 4 por ciento del PBI a partir de 2007. Esto significa una severa restricción para impulsar un proceso de expansión del gasto público destinado a satisfacer las demandas sociales y el desarrollo económico. En el cuadro 2 se estiman los pagos por intereses que realizará el gobierno a partir de lo acordado con el Fondo Monetario y de estimaciones realizadas acerca de la evolución del PBI en dólares.

 

 

Cuadro 2

Resultados estimados del Sector Público y de intereses a pagar

Resultado

Intereses

Resultado

PBI estimado

Intereses

Primario

Global

(millones U$S)

(millones U$S)

2005

3,5%

-5,15%

-1,65%

            15,516

                799

2006

3,7%

-4,95%

-1,25%

            17,574

                870

2007

4,0%

-4,91%

-0,91%

            19,372

                951

2008

4,0%

-4,70%

-0,70%

            20,378

                958

2009

4,0%

-4,50%

-0,50%

            21,153

                952

Fuente: Elaboración propia en base a estimaciones del BCU y de funcionarios del FMI.

 

Como se observa, se destinará casi un 5 por ciento del PBI anual durante cinco años al pago de intereses de deuda, en total  4.530 millones de dólares.  Al Plan Nacional de Emergencia se le dedicarán 200 millones. Con esta información es insostenible afirmar que la prioridad nacional es atender la pobreza y la indigencia. Las prioridades son otras: reducir la deuda con el FMI (política impulsada por dicho organismo a nivel mundial) y lograr un porcentaje de deuda sobre el PBI, 60 por ciento, para aspirar a obtener el investment grade.

 

En este marco de prioridades equivocadas, pero explícitas, aparecieron situaciones no tan claras.  La conducción económica, en un proceso sorprendente por su falta de originalidad, intentó interpretar el alcance del 4,5 por ciento del PBI para la educación. Así se supo, en mayo, que el equipo económico entendía que: “la meta del 4,5 por ciento del PBI no es todo gasto fiscal. Es lo que la sociedad debe apuntar a gastar en educación”[3]. En agosto se conoció la intención de incluir al Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (0,4 por ciento del PBI) como parte de la educación para reducir el aumento a otorgar. Más tarde, se afirmó que solamente se podría llegar al 3,5% del PBI al final del quinquenio y que faltarían, por tanto, 160 millones de dólares.

 

El lunes 29 la situación cambió: el presidente de la República habría ordenado[4] la presentación de un presupuesto que cumpla con el objetivo programático y emblemático del 4,5 por ciento. La contrapartida de lo anterior sería una nueva reducción de las ya escasas asignaciones presupuestales de otros organismos con el fin de mantener los topes de egresos acordados con el FMI.

 

Lo que realmente importa

 

El tema central del análisis del proyecto de ley de presupuesto no esta en discutir si el gobierno logrará sus metas de gasto para los próximos cinco años, dado que el sistema presupuestal uruguayo es un híbrido que combina lo anual con lo quinquenal. Desde 1952, cuando en la Constitución se deroga el principio de la anualidad presupuestal, se dispone que el Ejecutivo deberá  preparar su presupuesto para todo su período de gobierno, pero se establece, de acuerdo a la tradición gradualista de nuestro sistema político, que junto con la rendición de cuentas y el balance de ejecución presupuestal anual  el Ejecutivo  podrá proponer las modificaciones que se estimen indispensables. La Constitución de 1967, artículo. 214, mantiene esa dualidad, ampliando el ámbito de lo modificable a la creación, supresión y modificación de programas. 

 

La parte del presupuesto, por tanto, que realmente importa es la correspondiente al año 2006, dado que allí se asignan partidas de dinero efectivamente utilizables por los diferentes organismos. Debe tomarse en cuenta, sin embargo, que el presupuesto que se apruebe para el año entrante, puede ser modificado por múltiples mecanismos, tales como: los actualizadores de salarios, gastos e inversiones que permiten modificar el valor real de las partidas; la fijación de topes a la ejecución presupuestal, lo que ya fue realizado por el actual gobierno en abril[5]; transposiciones de rubros, etcétera.

 

Los incrementos anunciados para 2006 son bajos y notoriamente no satisfacen las necesidades de servicios públicos que tiene la población, ni las demandas salariales de los trabajadores públicos, que han visto caer sus ingresos en forma abrupta, sumando una perdida de 19 por ciento en 2004 respecto a 2001. El 0,6 por ciento de incremento real, más una partida fija, otorgado a los funcionarios en el corriente año está muy lejos de compensar las perdidas de poder adquisitivo.

 

Cuadro 3

Salarios reales del Gobierno Central

Indice 1995=100

Año

Promedio anual

1998

                        110.1

1999

                        114.8

2000

                        112.9

2001

                        115.4

2202

                        103.5

2003

                          90.9

2004

                          93.0

Fuente: Instituto de Economía en base a INE

 

Los trascendidos acerca de los incrementos presupuestales para el año 2006 han variado mucho  en los últimos días. Sin embargo, en ningún caso, el nivel de aumento en las partidas asignadas se corresponde con la dramática situación social y económica de nuestro país, ni siquiera con las necesidades del emblemático panes. Se afirma, por ejemplo, que en tanto la ministra de Desarrollo Social pidió 50 millones de dólares más en 2006 para reforzar el rubro salarial y 60 millones en materia de gastos de funcionamiento, el gobierno piensa otorgar exactamente la mitad.[6]

 

Lo que vendrá

 

Las asignaciones presupuestales del 2007 dependerán de lo que se resuelva en la rendición de cuentas que se haga en 2006. El presupuesto de 2009 es una meta, una declaración de voluntad sujeta a todas las vicisitudes de la economía internacional – evolución de la tasa de interés, del precio del petróleo, del nivel de actividad y de las políticas macroeconómicas de nuestros socios regionales, del precio de los commodities –   y nacional: ¿Llegarán las tan mentadas inversiones? ¿Habrá problemas climáticos y/o sanitarios? ¿Se superará la fragilidad financiera? ¿Funcionará la reforma tributaria?

 

Hay, sin embargo, preguntas política y económicamente mucho más importantes: ¿qué hará el gobierno si no obtiene los niveles de recaudación esperados? ¿Cuáles serían las metas que se dejarían de cumplir? (¿Las asumidas con el FMI o las que se aprueben en este presupuesto quinquenal?). Todo indica que, si se mantiene la lógica predominante, tendrán prioridad los acreedores externos postergando la satisfacción de las necesidades sociales para un incierto futuro.

 

El fin que justifica los medios. No es como antaño, revolución o contrarrevolución social. Es algo mucho más abstracto y, por supuesto, seguramente estéril[7]: lograr que la deuda sea igual o menor que el 60 por ciento PBI (aunque aumente en valor absoluto) para acceder al investment grade, lo que supuestamente permitiría obtener créditos y captar inversiones extranjeras en mejores condiciones.

 

Los peligros del posibilismo.  Existen dos conceptos económicos que podrían ayudar a comprender el significado del proyecto de presupuesto que se presentará esta semana. Uno es el criterio de remediabilidad – se presume eficiente un resultado cuando ninguna forma superior alternativa y factible puede ser descrita e implementada con ganancias netas -, el otro es la dependencia de la trayectoria, el margen de maniobra para una elección puntual depende críticamente de la dirección anterior y del nivel de las acumulaciones y capacidades desarrolladas a lo largo del tiempo.

 

A partir del primer concepto, de tipo estático, se jerarquiza la necesidad de optar por aquellas soluciones económicas posibles y viables (esta fuera del marco de análisis todo aquello que no puede implementarse) que aumenten los beneficios netos o reduzcan las perdidas netas (el mal menor).

 

A partir del segundo concepto, de tipo dinámico, se atiende esencialmente al proceso pasado y futuro, y se jerarquiza la eficiencia adaptativa de la economía, lo que implica prestar fundamental atención a aquellas acumulaciones que permiten incidir sobre la trayectoria.

 

Los posibilistas utilizan, al extremo, el concepto de remediabilidad lo que los lleva a la aprobación de medidas que consolidan el actual camino, iniciado hace ya varias décadas y que ha sumido al país, al igual que a la mayor parte de América Latina, en la actual situación de subdesarrollo y desigualdades crecientes. Los que aspiran a una modificación de esta trayectoria no deseada, deberían apuntar a la creación de las capacidades y acumulaciones necesarias para generar un punto de inflexión, la creación de una nueva trayectoria. De eso se trata. La sociedad tiene la palabra.

 




[1]  “ Para hacer algo en serio por los uruguayos que viven en la indigencia es que necesitamos hacer los acuerdos con el FMI, alimentar el clima de negocios, para que haya inversiones que generen empleo y, de ese modo, contribuyan a disminuir y erradicar la pobreza. Esos es de izquierda”, Danilo Astori, semanario “Búsqueda”, 18-VIII-05.

[2] Matus, Carlos, “Adiós, Señor Presidente. Gobernantes gobernados.”, Fondo Editorial Altadir, Venezuela, 1987.

[3] Mario Bergara, viceministro de Economía, “Ponencias y debates mayo 2005”, “VII Jornadas de coyuntura económica regional y nacional”, p. 45.

[4] "Me siento fuertemente comprometido a cumplir con el pueblo, con el único porcentaje fijo que establecimos en el programa de gobierno para la enseñanza", manifestó Vázquez en la reunión de Ministros, según El País, 30-VIII-05.

[5] Decretos por los cuales se redujeron los topes de ejecución presupuestal de funcionamiento e inversión en 10 por ciento.

[6] El Observador, 23-VIII-05.

[7] Uruguay obtuvo el grado inversor en la década del noventa y lo perdió en 2002. En el período en cuestión las inversiones no llegaron.

Acerca del autor

Antonio Elías REDIU
Antonio Elías REDIU 46

Es Director del Instituto de Estudios Sindicales Universindo Rodríguez (INESUR) y miembro de la REDIU.