Uruguay en su laberinto: la inserción económica internacional en disputa (1)

Uruguay en su laberinto: la inserción económica internacional en disputa (1)

Primera parte: La Problemática

La consideración de cuál es y cuál debería ser la inserción internacional del Uruguay exige formularse algunas interrogantes vitales, como las siguientes: ¿Inserción para quién? ¿Para los sectores privilegiados de la sociedad? ¿Para que los capitales, sean nacionales o transnacionales, puedan moverse libremente, generando la concentración de la riqueza y su contracara, la exclusión social? ¿O, por el contrario, para avanzar en el desarrollo productivo con justicia social y profundización democrática? ¿Inserción soberana o subordinada?

Y la pregunta principal: ¿Alguna de las políticas de inserción internacional al alcance del gobierno uruguayo permite salir del laberinto con una solución positiva para los intereses de la clase trabajadora y sus aliados? Lamentablemente estimo que la respuesta es no, rotundamente, dentro del actual sistema económico internacional. Ello no implica desconocer la existencia de diferencias importantes, desde el punto de vista de un posicionamiento estratégico latinoamericanista, entre el Mercosur y el ALBA, respecto a La Alianza del Pacífico y los tratados de nuevo tipo impulsados por los Estados Unidos: Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) y Acuerdo de Comercio de Servicios (TISA).

El contexto internacional se encuentra en un punto de inflexión. La crisis de la economía mundial se traslada aceleradamente a los países periféricos; los teóricos del desacople que sostuvieron que la crisis del norte no se trasladaría al sur se equivocaron. Complementariamente se revaloriza el valor del dólar y su papel como principal moneda internacional mientras pierden peso las monedas que se plantearon como alternativas y se deprecian las monedas de los países periféricos. Caen sustancialmente los precios de los productos primarios que exportan nuestros países y comienza un proceso de debilitamiento económico de los países periféricos y un empobrecimiento creciente de las clases subordinadas.

En este marco, el análisis de la inserción internacional de Uruguay debe realizarse tomando en consideración que Uruguay no es una economía cerrada a la inversión extranjera, ni al comercio, aunque mantiene ciertas políticas proteccionistas, en particular hacia sus empresas públicas. En cualquier caso las disposiciones de los nuevos tratados impulsados por los Estados Unidos exceden largamente tanto el actual nivel de apertura, como la injerencia en el sistema de reglas económicas nacionales. Los nuevos tratados buscan la profundización, hasta sus últimas consecuencias, del modelo de acumulación vigente, lo que implica la expansión del capital a los ámbitos que aún están en manos del Estado y la consolidación de una nueva estructura institucional favorable al capital transnacional.

El problema del poder para los pequeños países
La mayor parte de los análisis sobre los procesos de integración hacen abstracción, o se refieren tangencialmente, a las determinaciones específicas que operan sobre los «pequeños países» de la región. Sin desconocer que las tendencias generales que han predominado en la América
Latina se manifiestan también en estos países, creemos pertinente jerarquizar el análisis de sus particularidades por varias razones, en primer lugar porque Uruguay es uno de los pequeños miembros del Mercosur. Su superficie y población representan, ambas, solamente un 1,2 % del total.

En términos muy generales puede decirse que “la pequeñez restringe los márgenes de acción de los países en cuestión, y tiende a dificultar la solidez e independencia del Estado-nación.
Los pequeños países suelen depender en mayor medida que los otros del contexto externo, cuyos cambios los afectan más en términos relativos, por lo que su posición resulta a menudo muy influida por su capacidad para maniobrar en la escena externa y para encontrar en ella formas específicas de inserción (2).

Las limitaciones de los pequeños países suelen resultar más agudas en períodos como el actual, de crisis y reconfiguración de la estructura económica internacional, en particular cuando se aceleran tanto el desarrollo de las fuerzas productivas como la globalización de los mercados.
Semejantes dificultades resultan agravadas por la condición periférica de la América Latina, así como por el impacto de la crisis generada por el modelo neoliberal.

Sin necesidad de sostener que el tamaño de un país -y su correlato de mayor dependencia del contexto externo – sea la variable decisiva para dar cuenta de las características que asumen en ellos los procesos de desarrollo económico y sociopolítico, parece indudable que las limitaciones de autonomía de tipo estructural que les son propias adquieren una significación más relevante justamente en períodos históricos como el actual, en que se procesa una crisis planetaria y se redefinen las matrices de inserción internacional de cada país.

Es indudable que el caso contemporáneo de crisis del sistema (decaimiento de las organizaciones multilaterales, regionalización, transnacionalización y globalización) pone en jaque los espacios de autonomía de todos los Estados nacionales, pero ese fenómeno opera con una radicalidad y aceleración aún mayores en los pequeños países.

Tanto más si están situados en una región como la América del Sur, que ha profundizado en las últimas décadas su papel periférico como vendedor de materias primas -buena parte de ellas en poder de capital extranjero- y comprador de bienes manufacturados de baja y alta tecnología, lo que la hace cada vez más dependiente y vulnerable.

Es de destacar en dicho contexto que Uruguay no ha logrado desarrollar rubros que puedan considerarse decisivos para una inserción dinámica competitiva en la economía internacional, y por lo tanto para lograr un crecimiento económico sostenible a mediano y largo plazo; en particular, en el plano de la incorporación de los avances científico tecnológicos, el desarrollo industrial y la participación de las manufacturas en las exportaciones.

En los hechos existe un patrón de «centroperiferia »: intercambio de productos primarios o commodities por productos de media o alta tecnología que se puede observar no solamente en los datos de comercio de Uruguay con Brasil, o con el resto del mundo. También se observa dicho patrón en el comercio del Mercosur en su conjunto con el resto del mundo.

Al asumir las limitaciones de un país pequeño, sin recursos naturales de alto valor, y que no ha incorporado alta tecnología, se comprende la importancia que tienen la capacidad y predisposición para actuar de quienes tienen el poder para tomar las decisiones claves.
Una parte del desempeño de los pequeños países depende de sus propias políticas, de su capacidad negociadora y de su habilidad para maniobrar en el contexto externo frente a las determinaciones, pero también frente a los resquicios que deja la relación de fuerzas con los países hegemónicos y sus contradicciones.

Si desechamos -por poco útiles para el análisis concreto- las posiciones analíticas de tipo determinista, puede sostenerse que, tanto en términos económicos como políticos, una parte considerable del desempeño de pequeños países como Uruguay depende de sus propias políticas, así como de su «capacidad negociadora» y de su «habilidad para maniobrar» en el contexto externo, siempre más aleatorio y cambiante para ellos que para los países grandes.
Lo cual implica evaluar las decisiones de política de estos países y no considerar –como es habitual en el pensamiento único- que todo lo que ocurre en ellos es aquello que «necesariamente debía suceder».

Debe reconocerse, sin embargo, que en un período histórico en que se acentúa la influencia de las grandes unidades económicas transnacionales en las decisiones de los Estados son, justamente, los pequeños países los que se ven más expuestos a dicho fenómeno. Y por esa vía, ven dificultada al máximo su posibilidad de compatibilizar las políticas de inserción al mercado mundial y el equilibrio macroeconómico, con las exigencias de integración socioeconómica nacional y la gobernabilidad de sus respectivas sociedades.

El Mercosur y sus limitaciones

Con anterioridad a la firma del Tratado de Asunción (1991), Uruguay tenía convenios vigentes desde la década de los setenta con sus vecinos: con Argentina, el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (Cauce, 1974); con Brasil, el Protocolo de Expansión Comercial (PEC, 1975). Dichos acuerdos implicaron en su momento un aumento considerable en el volumen de los bienes exportados por Uruguay a ambos países, así como una diversificación de productos que hasta entonces no existía. En particular, debe destacarse que ambos convenios reconocían el menor potencial económico relativo de Uruguay, situación que no se repite en el Tratado de Asunción, donde los cuatro Estados quedan en pie de igualdad.

El proceso de creación del Mercosur –en particular, la firma del Tratado de Asunción- fue acompañado de un debate que giró en torno a la viabilidad de Uruguay como país pequeño en el marco de la globalización. La enorme mayoría de los actores sociales y políticos respaldó el ingreso al Mercosur, en la medida en que se percibió como crucial para la supervivencia del país.

Pese al retroceso que significaba la pérdida del reconocimiento de las asimetrías, tales actores políticos, económicos y sociales entendieron que era beneficiosa la incorporación del país al proceso de integración regional, dado que los resultados económicos serían más negativos en caso de perderse el acceso con preferencias a ambos mercados.

De los ciento treinta senadores y diputados que conforman la Asamblea General, solo tres diputados votaron en contra de la Ley que avaló la integración al Mercosur: Helios Sarthou, Hugo Cores y Sergio Previtali. Para dichos legisladores el Tratado de Asunción configuraba una extensión al plano regional de propuestas de sujeción total al Banco Mundial y al FMI como parte de las estrategias aperturistas, monetaristas y antiestatistas vigentes en los países firmantes del Tratado. Y consecuentemente, eran una reafirmación tácita de las concepciones dominantes y afectarían negativamente la producción, la distribución del ingreso, la ocupación, la selección tecnológica y el medio ambiente, difícilmente reversibles para Uruguay.

Para los sectores dominantes, el Mercosur era necesario e inevitable, tenía riesgos y servía de argumento principal para impulsar un conjunto de reformas muy caras a una parte muy importante del sector empresarial. Estas reformas eran coincidentes con los lineamientos sintetizados en las medidas del Consenso de Washington. Para amplios sectores políticos y empresariales, la integración e intensificación comercial implicarían la redefinición del papel del Estado y la flexibilización laboral. Por lo tanto, estos reclamos no desvinculaban el proceso de inserción regional del país de su reforma interna.

En diciembre de 1994, en Ouro Preto (Brasil), se aprobó un protocolo complementario del
Tratado de Asunción, estableciéndose lo que se ha dado en llamar una unión aduanera imperfecta, que entró en vigencia el 15 de diciembre de 1995. A partir de esa fecha ningún país miembro puede hacer acuerdos de libre comercio con terceros países sin la aprobación de los restantes miembros. En este proceso de integración regional, Uruguay vio reducido el peso de su industria manufacturera.

Desde el punto de vista comercial, la evolución se caracterizó en un comienzo por un incremento sustancial de las exportaciones y las importaciones al Mercosur (en 1998 ambas superaban el 50 %). En la actualidad se ha reducido mucho el comercio con el bloque regional, en 2014 las exportaciones llegan al 29 %, y las importaciones al 34 % de todo el comercio uruguayo.

El énfasis en el problema de los pequeños países no significa dejar de lado que el Mercosur, desde su origen y hasta el momento, es parte del proceso de apertura económica favorable a la ofensiva del capital bajo la concepción del «regionalismo abierto». El cual es definido como un proceso que busca «conciliar», por un lado, la «interdependencia» nacida de acuerdos comerciales preferenciales y, por el otro, la interdependencia «impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general», donde las «políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que las complementen» […]; los acuerdos de integración deberían tender a eliminar las barreras aplicables a la mayor parte del comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco de sus políticas de liberalización comercial frente a terceros». (3)

Se trata de conceptos que son utilizados para fundamentar las recetas de liberalización comercial incorporadas en los procesos de integración regional, acentuando la inserción sin protecciones en la economía global y la dependencia financiera.

Un aspecto central que no puede ignorarse son los déficits del bloque regional. En primer lugar, la exagerada confianza en los resultados de la liberalización comercial y el regionalismo abierto, a la vez que se mantienen persistentemente barreras al comercio -arancelarias y para arancelarias – entre los miembros del bloque. En 2014 el gobierno argentino prohibió el uso de los puertos uruguayos para trasbordar mercaderías a su país.

En los hechos no existe un mercado ampliado efectivo, lo que impide que los pequeños países puedan atraer inversiones con escalas de producción suficientes para participar en el mercado regional. No se han resuelto tampoco las grandes asimetrías existentes, las que se agravaron como consecuencia, entre otros aspectos, de políticas cambiarias contradictorias en la región y de la falta de coordinación de políticas macroeconómicas.

La estructura institucional es frágil e insuficiente para resolver los múltiples problemas de la integración. La incapacidad de incidir en la resolución de conflictos se vio con toda notoriedad en el diferendo entre Argentina y Uruguay por la instalación de una planta de celulosa sobre el río Uruguay. Otro aspecto central es que la división del trabajo regional no incluye la complementación productiva. La falta de capacidad y/o voluntad de los socios para avanzar en la consolidación y profundización del proyecto de integración incluye también las posiciones divergentes entre sus miembros respecto a la realización de acuerdos con la Unión Europea.

Por último, la incorporación de nuevos miembros, como Venezuela y Bolivia, puede ser muy importante desde el punto de vista geopolítico y energético, pero difícilmente pueda resolver los déficits anteriormente señalados. Por otra parte, los esfuerzos desarrollados desde el ALBA no han logrado concretarse como una propuesta de integración alternativa. A tal punto es así que Venezuela y Bolivia ya se han integrado también al Mercosur, mientras Ecuador ha solicitado su ingreso.

(*) Versión adaptada para “Voces” del artículo publicado por el autor en “Revista Casa de las Américas” No. 281 octubre-diciembre/2015 pp. 4-23
(**) Master en Economía, docente universitario, miembro de la REDIU y Director de INESUR.

(2) de Sierra, Gerónimo: Los pequeños países de América Latina en la hora neoliberal, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1994.
(3) Comisión Económica para América Latina y el Caribe: El regionalismo abierto en América
Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1994, pp.7-8.

Acerca del autor

RedIU
RedIU 49

Red de Economistas de Izquierda de Uruguay