Un
debate actual:
La
pobreza en el Uruguay
El informe
sobre el “Desarrollo Mundial 2000-2001” del Banco Mundial referido a la lucha
contra la pobreza contiene en su primera parte los conceptos generales que
siguen y que tomamos como introducción.
Se
ha hecho ya una concepción tradicional de la pobreza englobar en su definición
no sólo la privación material (cuantificada mediante un indicador adecuado del
ingreso y el consumo), sino también aquellas deficiencias que acompañan la
privación material como por ejemplo: en salud y educación, así como fenómenos
más intangibles, como la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la falta
de representación y la impotencia. Todas estas formas de privación limitan
gravemente lo que Amartya Sen llama las “capacidades
con que cuenta una persona, es decir, las libertades sustantivas que le
permiten disfrutar de un tipo de vida valioso para él o para ella”.
De un modo descriptivo se puede examinar la pobreza a través de las dimensiones puestas de manifiesto por los propios pobres:
§ Falta de ingresos y activos para satisfacer las necesidades básicas: alimentos, vivienda, vestido y niveles aceptables de salud y educación.
§ Sensación de impotencia y falta de representación en las instituciones del Estado y de la sociedad.
§ Vulnerabilidad ante las crisis, debido a la incapacidad de hacerles frente.
Para comprender los determinantes de la pobreza en todas sus dimensiones, conviene tener en cuenta los activos a disposición de los pobres y su rendimiento e inestabilidad. Los activos son de varias clases:
§ Activos Humanos, como la capacidad de desempeñar una actividad laboral básica, los conocimientos especializados y la buena salud.
§ Activos naturales, como la tierra.
§ Activos físicos, como el acceso a la infraestructura.
§ Activos financieros, como el ahorro y el acceso al crédito.
§ Activos sociales, como las redes de enlace y las obligaciones recíprocas a las que se puede recurrir en momentos de necesidad, y a influencia política sobre los recursos.
El
rendimiento de estos activos depende no solo de la evolución de los mercados,
sino también del comportamiento de las instituciones estatales y sociales.
El
acceso a los activos depende de la estructura jurídica que determina y aplica
los derechos de propiedad privada o de normas tradicionales que determinan los
recursos de propiedad común. El acceso puede verse también condicionado por una
discriminación implícita o explícita basada en el sexo, la etnia, la raza o la
condición social. Y tanto el acceso a los activos como su rentabilidad dependen
de las políticas públicas de las intervenciones estatales, condicionadas a su
vez por la influencia política de los diferentes grupos.
Otro
aspecto importante es la inestabilidad de los rendimientos. Esta inestabilidad
es consecuencia de las fluctuaciones del mercado, las condiciones atmosféricas
y, en algunas sociedades, una situación política turbulenta. La inestabilidad
repercute no sólo en los rendimientos sino también en el valor de los activos,
ya que las crisis redundan en detrimento de la salud, destruyen los activos
naturales y físicos o acaban con los ahorros.
Este método intenta medir la capacidad que tiene un hogar para adquirir una determinada canasta de bienes y servicios, existiendo diversos criterios para su establecimiento. Habitualmente CEPAL define la línea de pobreza a partir de una canasta básica alimenticia y multiplicándola por dos, en el entendido que los pobres consumen la mitad de sus ingresos en alimentación. Este criterio ha sido de particular utilidad para la comparación de la pobreza en diferentes países.
El Instituto Nacional de Estadísticas (INE)
ha considerado que esta medición no es la adecuada para nuestro país,
expresando que para estimar el costo de las necesidades no alimentarias,
a partir de la encuesta de gastos e ingresos de los hogares 1994-95 se realizó
un análisis de los distintos componentes del gasto de los hogares del estrato
de referencia. “En Montevideo, el gasto en alimentación representa el 34% del
gasto total de consumo con valor locativo, por lo que el inverso del
coeficiente de Engel asciende a 2.99. Por su parte,
el estrato de referencia del Interior presenta un coeficiente de Engel de 38%, por lo que su inverso asciende a 2.65”.
Este método de medición ha sido, en general, objeto de críticas como unilateral e insuficiente como criterio identificador de las situaciones de pobreza.
Este método
intenta definir un conjunto de indicadores que constituyen un piso mínimo de
requerimientos imprescindibles. Las necesidades básicas han sido definidas como
el conjunto de requerimientos psico-físicos y
culturales cuyas satisfacción constituye una condición
mínima necesaria para el funcionamiento y desarrollo de la vida humana en
sociedad.
En la década de los 80 se identificaron como indicadores de estos requerimientos mínimos el tipo de vivienda, el hacinamiento, la disponibilidad de agua potable, el tipo de sistema de eliminación de excretas, la asistencia escolar y jefes de hogar con cargas familiares y niveles educacionales insuficientes.
Resulta evidente que cada uno de estos requerimientos puede ser definido de acuerdo con diferentes criterios y que, aun los requerimientos tomados en cuenta que atienden a alojamiento y equipo mínimo adecuado para el hogar, infraestructura que garantice estándares sanitarios mínimos, acceso a servicios de educación y capacidad de subsistencia del hogar, pueden resultar insuficientes para otros investigadores y responden, por otra parte a criterios cambiantes en las dinámicas sociales.
El investigador de la Facultad de Ciencias Sociales, el demógrafo Juan José Calvo ha considerado necesario incorporar un indicador de salud, la consideración de medios para calefaccionar ambientes, y la carencia en disponibilidad de alumbrado eléctrico.
Este enfoque intenta combinar la línea de pobreza con las NBI, definiendo 4 tipos de hogares: a) hogares en condiciones de integración social cundo no presentan carencias críticas y perciben ingresos por encima de la línea de pobreza; b) Hogares en condiciones de pobreza reciente, cuando su nivel de ingresos está por debajo de la línea de pobreza pero no presentan NBI; c) Hogares en condiciones de pobreza inercial, aquellos que perciben ingresos por encima de la línea de pobreza pero registran NBI y d) Hogares en condiciones de pobreza crónica, cuando perciben ingresos por debajo de la línea de pobreza y registran carencias críticas (NBI).
La Unidad de Políticas Sociales,
Fortalecimiento del Area Social, FAS, dependiente de
OPP publico datos sobre evolución de pobreza e indigencia hasta 1995. Desde
entonces, no se cuenta con información oficial publicada sobre este tema.
Las Economistas Alicia Melgar y Andrea
Vigorito señalan que en la década de los 90 la
pobreza siguió una forma de “U” agregando que entre 1990 y 1994 “aumenta el
ingreso de los hogares básicamente por el fuerte aumento real de las
pasividades y de los salarios del período”. Posteriormente expresan que “la
caída de los salarios reales y la disminución del crecimiento real de las
pasividades produce que la pobreza a partir de 1994 comience a aumentar”
indicando que el impacto del efecto distributivo es muy bajo.
Coincidiendo varios resultados de
estudios sobre este tema en Uruguay, puede verse que la distribución del
ingreso se mantuvo prácticamente invariable a lo largo del período (Vigorito, A., 1998; Buchelli M.,
1999).
El informe del PNUD sobre Desarrollo
Humano en Uruguay 1999 expresa: “En efecto, el índice de Gini
osciló levemente alrededor del valor 0,41... Un comportamiento similar se
observa cuando en vez de una medida sintética como el Gini
se sigue la evolución de la porción del ingreso total que llega a los hogares
ubicados en cada uno de los cinco quintiles de ingreso per cápita (Ver cuadro)”
|
Participación en el ingreso de los quintiles
de hogares ordenados por ingreso per cápita. Total urbano, 1986 – 1998 (en %) |
|||||
|
|
Quintil 1 |
Quintil 2 |
Quintil 3 |
Quintil 4 |
Quintil 5 |
|
1986 |
5.6 |
10.4 |
15.0 |
21.8 |
47.3 |
|
1987 |
5.9 |
10.6 |
15.2 |
21.9 |
46.4 |
|
1988 |
6.0 |
10.5 |
14.9 |
21.4 |
47.2 |
|
1989 |
5.8 |
10.5 |
14.9 |
21.5 |
47.3 |
|
1990 |
5.8 |
10.4 |
14.9 |
21.5 |
47.5 |
|
1991 |
5.7 |
10.3 |
14.8 |
21.4 |
47.7 |
|
1992 |
5.5 |
10.2 |
14.8 |
21.4 |
48.1 |
|
1993 |
5.8 |
10.7 |
15.3 |
22.0 |
46.1 |
|
1994 |
5.6 |
10.3 |
14.9 |
21.8 |
47.4 |
|
1995 |
5.4 |
10.2 |
14.9 |
22.0 |
47.5 |
|
1996 |
5.4 |
10.2 |
14.8 |
21.9 |
47.7 |
|
1997 |
5.4 |
10.1 |
14.8 |
21.7 |
48.0 |
|
1998 |
5.2 |
9.9 |
14.7 |
21.9 |
48.4 |
Fuente: Kaztman,
1999
“Este comportamiento estable, con
leve tendencia al aumento de la desigualdad, esconde procesos contradictorios,
donde las tendencias concentradoras son contrapesadas por otras que favorecen
la desconcentración de los ingresos. En general, y en forma muy sintética, se
puede señalar lo siguiente: existe en el actual contexto económico global una
“natural” tendencia a la concentración del ingreso. En efecto, la apertura
comercial, el achicamiento del Estado y los procesos de desindustrialización
y transferencia de fuerza de trabajo a las actividades de servicios, todos
ellos, contribuyen a concentrar ingresos de la población. En Uruguay, el empleo
público es la menos desigual de las fuentes de ingreso, mientras que el sector
industrial exhibe una distribución levemente más igualitaria que la de los
servicios. Por ello una caída del empleo público y un proceso de desindustrialización redundan en mayores niveles de
desigualdad”.
Los datos sobre salario y empleo agregan una pauta clara para seguir el comportamiento de la pobreza de ingreso.
|
Indice
de salario real Nivel General – Promedios Anuales. |
|||
|
Años |
General |
Sectores |
|
|
Público |
Privado |
||
|
1970 |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
|
1971 |
105.1 |
106.6 |
104.3 |
|
1982 |
60.8 |
66.2 |
55.7 |
|
1983 |
48.2 |
51.9 |
44.8 |
|
1984 |
43.8 |
45.3 |
42.5 |
|
1989 |
56.4 |
52.8 |
59.3 |
|
1990 |
52.3 |
47.9 |
55.7 |
|
1994 |
58.7 |
51.6 |
64.2 |
|
1995 |
57.0 |
50.2 |
62.3 |
|
1999 |
59.5 |
55.5 |
63.5 |
|
2000 |
58.7 |
54.7 |
62.7 |
|
1970= 100 (Elaboración de datos INE) |
|||
La tendencia claramente ascendente del índice de salario real desde 1985 se estabiliza a partir de 1994 en un nivel similar al de 1982 y que resulta equivalente a un 60% del poder adquisitivo de 1970, lo que da cuenta de la instalación de un debilitamiento estructural de los ingresos salariales que hace a la población asalariada más vulnerable y constituye un fuerte condicionante heredado del régimen dictatorial anterior.
Es en estas condiciones de debilitamiento previo que los sectores asalariados van a afrontar en la década del 90 los efectos de las transformaciones tecnológicas sobre la productividad industrial y la pérdida de 85.000 puestos de trabajo en la industria nacional. Esto trajo aparejado tres tipos de deterioro de ingresos:
1. Incremento de la desocupación.
2. Sustitución de empleos con otros de menor calidad.
3. Consolidación de la precariedad e informalidad del empleo.
Una rápida mirada a la década de los ‘90 nos permite
concluir que no cualquier crecimiento (3% promedio anual en la década) asegura
la creación de empleos de calidad suficiente que se traduzca en un mayor
bienestar del conjunto de la sociedad.
|
Problemas de empleo en Uruguay. En
porcentaje de la PEA. |
|||||||||
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Desempleados |
8.8 |
9.0 |
8.4 |
9.2 |
10.3 |
12.0 |
11.5 |
10.1 |
11.3 |
|
Precarios* |
19.6 |
20.2 |
19.8 |
19.9 |
20.0 |
19.9 |
20.7 |
20.6 |
19.8 |
|
Subempleo** |
3.6 |
2.7 |
2.2 |
2.8 |
3.9 |
4.5 |
3.6 |
3.1 |
3.6 |
|
Cuenta propistas*** |
13.8 |
14.1 |
14.9 |
14.9 |
14.5 |
14.5 |
14.6 |
14.6 |
15.2 |
|
Total |
45.8 |
46.0 |
45.3 |
46.8 |
48.7 |
50.9 |
50.4 |
48.4 |
49.9 |
Fuente: Informalidad y seguridad social en
Uruguay. ERT, en base a ECH.
* Trabajadores dependientes privados
que son precarios principalmente por falta de cobertura de seguridad social.
** Trabajadores
que desean trabajar más tiempo de lo que lo hacen.
*** Trabajadores
independientes no profesionales ni que ocupen cargos gerenciales.
Como es previsible existe una alta
correlación entre las personas que presentan problemas de empleo y la
probabilidad que de dichas personas pertenezcan a hogares más vulnerables, lo
cuál podemos medir a través de su ubicación en la distribución del ingreso y de
los niveles de pobreza.
|
||||||||||||
Quintiles
de hogares ordenados por ingreso per cápita
|
|
|||||||||||
|
|
1 |
|
2 |
|
3 |
|
4 |
|
5 |
|
|
|
|
1991 |
|
|||||||||||
|
Desempleados |
40.4 |
|
24.1 |
|
16.3 |
|
12.0 |
|
7.2 |
|
|
|
|
Precarios |
31.4 |
|
21.7 |
|
17.6 |
|
15.0 |
|
14.3 |
|
|
|
|
Subempleo |
20.6 |
|
22.6 |
|
21.6 |
|
20.5 |
|
14.4 |
|
|
|
|
Informales |
21.2 |
|
21.2 |
|
21.1 |
|
19.9 |
|
16.7 |
|
|
|
|
Sin problemas |
14.9 |
|
19.6 |
|
20.8 |
|
22.4 |
|
22.4 |
|
|
|
|
1999 |
|
|||||||||||
|
Desempleados |
41.9 |
|
25.8 |
|
15.9 |
|
11.1 |
|
5.3 |
|
|
|
|
Precarios |
36.7 |
|
24.1 |
|
16.1 |
|
12.7 |
|
10.5 |
|
|
|
|
Subempleo |
20.1 |
|
20.2 |
|
21.2 |
|
19.2 |
|
19.3 |
|
|
|
|
Informales |
26.5 |
|
22.9 |
|
21.4 |
|
16.9 |
|
12.4 |
|
|
|
|
Sin problemas |
13.3 |
|
19.7 |
|
20.7 |
|
21.7 |
|
24.6 |
|
|
|
Fuente: Informalidad y seguridad social en
Uruguay. ERT, en base a ECH.
Puede observarse que en el año 1999 el 41,9% de los
desempleados se ubicaban dentro del quintil más bajo de la distribución del
ingreso, mientras que el 36,7% de los trabajadores dependientes precarios se
encontraban en dicho tramo.
En el informe de desarrollo humano
de 1999, PNUD también señala una evolución de la pobreza similar a la
constatada por las economistas Melgar y Vigorito, con
un pronunciado descenso entre 1986 y 1994 y un ligero aumento en los años
subsiguientes.
Fuente:PNUD
Los sociólogos Katzman
y Filgueira, en su investigación para la UCUDAL
llegan a la misma conclusión, afirmando que en el año 2000 el porcentaje de
población en situación de pobreza se sitúa por encima del 24% en un valor
similar al de 1991.
Por otra parte el Instituto de
Economía a través de un informe de Verónica Amarante
en el que presenta una nueva metodología de medición, muestra un resultado de
16,1% de hogares bajo línea de pobreza en el año 2000, con una estimación de
población aproximadamente igual a la de los investigadores anteriores.
Para poblaciones de menos de 5.000
habitantes y población rural dispersa se cuenta con la investigación realizada
por OPYPA (Oficina de programación y política agropecuaria – MGAP) entre 1999-
2000, sobre “Empleo, ingresos y condiciones de vida en los hogares rurales”.
Una visión resumida
del resultado de medición de pobreza por la metodología de la línea de pobreza
utilizando la elaboración de sus propios coeficientes puede verse en el
siguiente cuadro:
|
|
Hogares
|
Personas
|
||
|
|
Pobreza |
Indigencia |
Pobreza |
Indigencia |
Urbana
(< 5.000)
|
22.300 (19%) |
5.900
(5%) |
100.800 (27%) |
30.400 (8.5%) |
|
Rural (dispersa) |
11.300 (14.5%) |
8.700
(3.5%) |
48.400(19.5%) |
8.700
(3.5%) |
|
Total |
33.600 (16.5%) |
7.900
(3.9%) |
149.200(22.9%) |
39.100
(6%) |
Fuente: OPYPA
Asimismo, la OPYPA realizó un
enfoque por NBI, definidas de acuerdo a su propia elaboración de criterios,
cuyos resultados pueden resumirse en lo siguiente:
§
Según
la definición del NBI adoptada en este trabajo, el 44,5% de los hogares
residentes en las localidades de menos de 5000 habitantes y en la zona rural
dispersa tiene al menos una Necesidad Básica Insatisfecha y el 21.3% tiene al
menos dos. Las carencias se observan en forma creciente desde el estrato con
mayor urbanización hasta la zona rural. En el primero se observa al menos una
NBI en el 31.1% de los hogares, en las localidades pequeñas el porcentaje sube
al 39.8%, mientras en el área rural alcanza al 54.6%. Los porcentajes de
hogares que tienen dos NBI o más son el 15.6% y 27.0% respectivamente.
§
El
análisis por NBI muestra que la variable que más influye en este resultado es
la disponibilidad de agua potable que afecta al 23.9% de los hogares y al 34.6%
de aquellos residentes en el medio rural. Se hace hincapié en la alta
proporción de hogares que utilizan al acarreo del agua desde la fuente a la
vivienda, es decir, la no utilización de cañerías. Esta es, básicamente, la
característica que hace aumentar el porcentaje de hogares con carencias en este
indicador, de acuerdo a la definición adoptada. Los hogares que solamente
tienen carencias en el origen del agua utilizada, son el 5.2% del total y el
6.9% en la zona rural dispersa.
§
Las
personas con NBI representan un porcentaje mayor que los hogares: el 47.6% de
los casos presentan al menos una NBI y el 23.1% tienen por lo menos dos.
También en ambos indicadores se observan porcentajes crecientes desde las zonas
más urbanizadas hasta el estrato rural.
Finalmente, y volviendo al análisis general
del país urbano podemos trasmitir una idea aproximada en valores absolutos para
comprender en forma menos técnica la magnitud de la pobreza en el Uruguay.
Cuando hablamos del 24% de población pobre
(unas 790.000 personas), estamos incluyendo allí por lo menos tres segmentos diferenciables:
§
El primero corresponde a situaciones de
indigencia y se situaría algo por encima del 2% siguiendo la línea de CEPAL, es
decir unas 70 u 80 mil personas que no alcanzan a obtener una Canasta Básica Alimentaria (CBA). Estamos hablando de un ingreso
asimilable a la medición del Banco Mundial de dos dólares por día.
§
Un segundo segmento que comprende al
anterior, también medido por CEPAL, se ubica cercano al 11% de la población.
Unas 370.000 personas que viven en condiciones de pobreza muy severa con
ingresos diarios per cápita que pueden estimarse en algo más de cuatro dólares
por día.
§
Y por último, la medición de pobreza en base
a Línea INE que de acuerdo a un reciente informe de los sociólogos R. Katzman y F. Filgueiras, se sitúa
en unos 900 dólares mensuales para una familia de 4,6 personas. Esto es un
ingreso per cápita día algo por encima de los seis dólares, que alcanza a las
790.000 personas referidas más arriba y que comprende a los dos tramos
anteriores.
La repercusión de
esta pobreza en las múltiples dimensiones de la vida social y en especial la
forma en que se halla concentrada en la infancia y la adolescencia, así como en
los hogares más jóvenes de nuestra sociedad donde se esta reproduciendo
aceleradamente, darán lugar a otras notas para las que no tenemos lugar hoy
aquí.
Dejamos como reflexión final la
evaluación sobre los planes de emergencia propuestos por nuestro Encuentro
Progresista – Frente Amplio ante el agravamiento persistente de la pobreza en
nuestro país. No tenemos duda que de haber sido aplicados la situación social
no se encontraría tan deteriorada, pero tampoco dudamos de la necesidad de su
profundización en una perspectiva de mediano plazo.
Roberto Conde
Diputado