El papel central del poder en la reforma
del Estado
La discusión sobre la reforma del Estado requiere un análisis teórico
que clarifique los intereses en juego. Los objetivos de mejorar la “eficacia” y
la “eficiencia” del Estado no tienen significado concreto si no se identifica
el modelo económico social en que se inscriben y los intereses que serán
beneficiados con dichas mejoras.
Antonio
Elías
“Los trabajadores, en esta etapa,
debemos enfrentar al bloque hegemónico
dominante y a las impersonales leyes de la economía a través de un
Estado que cumpla con el deber
ético-político de crear instituciones que permitan implementar un modelo de
desarrollo alternativo.”[1]
Las investigaciones
sobre las instituciones – el Estado es una de las principales – y el cambio institucional – una reforma lo es – tienen un paradigma en
el que se relaciona el cambio científico tecnológico y el poder de negociación de los sujetos
involucrados. Una de las principales decisiones de un dirigente consiste en
resolver si usa sus acumulaciones y capacidades para producir dentro de las
reglas existentes o si las usa para tratar de modificar el marco institucional.
El estudio de
las reglas formales e informales que ordenan el funcionamiento de una sociedad
enfatiza en las variables de poder, que dan forma a la estructura institucional
y orientan la distribución de costos y beneficios entre los diferentes actores
sociales, determinando quienes serán beneficiados y quienes perjudicados. El énfasis en
las variables de poder no significa desconocer la importancia de otras
dimensiones, pero es necesario resaltar un aspecto generalmente dejado de lado
por la teoría económica para explicar los procesos de cambio institucional.
El orden social
capitalista tiene dos instituciones fundamentales: el Estado y el mercado. La
resolución de que cometidos y atribuciones tiene el primero define los límites
del segundo. El poder del capital se expresa tanto en el mercado, el cual
controla a través de la propiedad de los medios de producción y de su capacidad
de inversión, como en el Estado, a través de múltiples interrelaciones entre el
ámbito político y el económico. El poder de los trabajadores se refleja en el
mercado, básicamente, a través de las luchas
por ampliar sus derechos y reducir la cuota de plusvalía que se apropia el
capital, pero el ámbito donde tiene mayor nivel de incidencia, al menos en
forma potencial, es el Estado. Por otra
parte todos aquellos que tienen poca o ninguna capacidad de pago dependen de la
acción estatal para poder satisfacer sus necesidades básicas.
Lo anteriormente
señalado explica, en gran medida, que el principal paradigma de los
capitalistas sea la “mano invisible” del mercado y la reducción del Estado a su
mínima expresión como juez y gendarme que haga respetar los derechos de
propiedad y los contratos; a la vez que el principal paradigma de los
trabajadores sea el fortalecimiento del Estado y la socialización de los medios
de producción. Con todos los matices y
contradicciones que se pueden presentar en uno y otro caso, el paradigma del
capital sigue siendo el libre mercado y el paradigma de los trabajadores alguna
forma de socialismo.
La práctica social ha demostrado que ni el Estado ni el
mercado cumplen adecuadamente los roles definidos en la teoría, ambos son
utilizados por el poder económico y sus socios en el ámbito político para
satisfacer sus intereses y ejercer su dominio.
Ante las carencias señaladas en el papel y
funcionamiento del Estado existen dos respuestas institucionales básicas. Una
es la que asume que el principal factor distorsionante del proceso económico es
el poder político y apunta, por tanto, a restringir al máximo la intervención
pública en los mercados y propone sustituir políticos por técnicos en los
organismos que necesariamente deben regular el proceso económico. La otra
es la que sostiene que el Estado es el
instrumento fundamental para garantizar los derechos humanos en el ámbito
económico – satisfacción de las necesidades básicas y participación efectiva en
los espacios de decisión –, por lo cual los cambios institucionales deben
apuntar al fortalecimiento de su capacidad de intervención, creando mecanismos
que reduzcan las fallas del Estado – reglas de control, transparencia y
rendición de cuentas - y permitan acotar las fallas del mercado, a la vez, que
se fijan límites al accionar del gran capital transnacional.
Los modelos que apuntan a la reducción del papel del
Estado y a la disminución del papel de
la política en el proceso económico van
en claro detrimento de los intereses de los trabajadores y de las fuerzas que
apuntan al cambio social, en tanto fortalecen los intereses del poder
económico.
Se
aduce que los trabajadores cuestionan pero no tienen propuestas concretas o que
las mismas tienen un mero carácter corporativo. Quienes así se expresan
pretenden que se asuma su supuesta neutralidad respecto a los intereses
contrapuestos de las clases y los sectores sociales. En su IX Congreso, el
PIT-CNT reclamó una profunda transformación del Estado, pero rechazan la
filosofía de las “reformas neoliberales”
que proponen una simple racionalización de funciones o achicamiento de la
burocracia. Tampoco acordó con los criterios “de ‘eficientismo’ o ‘productivismo’ de mercado que han venido
reduciendo sistemáticamente la capacidad reguladora del Estado, sus funciones específicas en la producción de
bienes y servicios y en la protección de los sectores más necesitados.”[2].
La
transformación del Estado para el PIT-CNT pasa, entre otros aspectos, por “impulsar mecanismos de renegociación de la
deuda pública, disminuyendo su peso en el presupuesto nacional”. Y en la
medida que considera que gran parte de
la deuda externa del país es ilegítima plantean además “la necesidad de una auditoría ciudadana de la misma”. Como no hay
desarrollo sin financiamiento proponen que “el
ahorro de los uruguayos, y su contrapartida, el crédito, estén realmente bajo
la égida de un BCU bajo control del gobierno(…), el control de los flujos de capital como condición esencial para que el estado asuma
la conducción real de la economía y la ponga a cubierto de las acciones
desestabilizadoras del capital golondrina. La preponderancia del BROU como
dinamizador de la economía y de la generación de puestos de trabajo mediante el
apoyo selectivo al sector productivo”.
Afirman que el
Estado "debe cambiar su actitud
actual de mero garante y sustento de decisiones de los empresarios; para pasar
a ser el promotor fundamental de las actividades económicas del país”. Proponen que el Estado impulse “la reactivación productiva, garantice e
implemente programas sociales, distribuya equitativamente la riqueza y controle
la explotación y cuidado de los recursos naturales del país (medio ambiente,
agua, explotación de la tierra, el mar, aire, subsuelo, etc.)”. Como
contrapartida la central de los trabajadores rechaza “cualquier intento de privatización (asociaciones o Sociedades Anónimas)
de las Empresas Públicas así como a eventuales propuestas de pasaje al derecho
privado de los trabajadores públicos, haciendo especial énfasis en la recuperación y especificidad de los
roles de los Organismos Públicos”.
El
mantenimiento de las empresas públicas en manos del Estado y su fortalecimiento
“luego de una década de debilitamiento
sistemático” son elementos imprescindibles de la soberanía e instrumento
esencial para el desarrollo del país productivo con justicia social. Y propone,
además, “recuperar las áreas estratégicas
(…) que se han entregado a empresas transnacionales”.
Paralelamente
impulsa la modificación de la estructura orgánica de las Empresas Públicas, “que han quedado vetustas en función de
avances tecnológicos”; reincorporar a las empresas las “áreas, sectores y funciones” que fueron
tercerizados; “pautar un plan de
inversiones tanto en sus contenidos como en su secuencia”; consideran
clave, además, reformar, entre otros, “la gestión de recursos humanos, carrera
funcional, concursos, formación profesional, salud ocupacional”.
Los
trabajadores del Estado, como actores centrales del proceso productivo y del cambio
social, reivindican “el derecho a la
participación en la toma de decisiones que hacen a la planificación, ejecución
y evaluación de los resultados de la gestión pública y de sus recursos
materiales y humanos” y reclaman “un
presupuesto participativo con intervención de los trabajadores y la sociedad,
con acceso pleno y previo a la información, como así a reales ámbitos de
decisión”.
Con
respecto a los ámbitos de participación los trabajadores la central pide que “el Acuerdo Marco firmado el 22 de julio de
2005 sea respetado por el gobierno” y
“la incorporación de los trabajadores
en todos los ámbitos de decisión, incluyendo a los Directorios de Entes y
Servicios Descentralizados afín de ser parte de la planificación de las
políticas estratégicas en dichas áreas”. En el marco del proceso de
profundización democrática consideran
esencial “la consagración de los
principios de autonomía y cogobierno para la enseñanza no universitaria(…) ya
que supone junto con el reclamo anterior la generación de espacios concretos de
poder popular”.
Una
de las propuestas más concretas realizadas por los trabajadores ha sido la
creación de un sistema articulado de compras públicas y de fomento productivo
que permitiría racionalizar el sistema
de adquisiciones del Estado mejorando su productividad y estimular la producción e alta calidad, con
lo que el país resolvería un tema de política industrial y productiva elevando
su competitividad sistémica, y evitar las relaciones clientelísticas
tradicionales generando elementos para una necesaria reforma del Estado. Esta
propuesta fue discutida y apoyada, el año pasado, en el marco del Compromiso
Nacional, pero al día de hoy sigue sin implementarse.
En
conclusión, hay diferencias reales y objetivas entre el modelo que aplica el
equipo económico y el que impulsan los trabajadores, lo cual no ha sido
obstáculo para que el PIT-CNT presentara propuestas concretas y viables en los
diferentes ámbitos de participación que impulsó el gobierno. Luego del rechazo
al TLC con Estados Unidos, la
correlación de fuerzas parece haber cambiado. Es de desear que así sea y que la
nueva convocatoria al Compromiso Nacional, en la que se buscará acordar sobre
la transformación del Estado, encuentre un Poder Ejecutivo dispuesto a incorporar y llevar a la práctica
aquellas propuestas que apunten a un país productivo, con justicia social y
profundización democrática.