Deuda Externa: ¿qué hacer?

Importancia de la Auditoría del Estado. Referentes históricos:

Cap. IX de la Legislación de los EE.UU.,

y el Tratado Alemania - Gran Bretaña de 1952.

1. Hay unanimidad en que el problema de la Deuda Externa es uno de los temas clave, de cuya resolución depende que el próximo gobierno popular pueda llevar adelante sus propuestas. Pero no debemos seguir repitiendo deseos y buenas intenciones; es la hora de propuestas concretas.

Hoy, en caso de comprometernos a pagar la deuda externa, incluso con ciertas quitas y refinanciaciones a más largo plazo, Uruguay difícilmente será gobernable. Y esto es así especialmente por los compromisos asumidos, ahora por un gobierno de orientación popular.

2. Sea que los acreedores intenten realmente su cobro, o deseen mantenerla como mecanismo de sujeción, a su valor nominal la deuda externa es impagable. Incluso las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) y los tenedores de bonos lo saben.

De ahí que hoy flexibilicen sus posiciones. No sólo admiten sino que impulsan refinanciaciones. Lo que les interesa es que se firme y se asuman nuevos compromisos, aun a plazos más largos. En concreto, les interesa que se reconozca la deuda.

Los bancos ya constituyeron reservas ante posibles no-pagos desde hace años, lo que antes no sucedía. Esto les permite estar a resguardo y que no suceda ningún “crac” ante problemas de cobro de deudas; mientras operan con tales fondos.

En última instancia, la posición de los acreedores es ganar tiempo, y esperar momentos más propicios. Mientras tanto, reciben enormes sumas, en un contexto internacional con tasas de ganancia relativamente deprimidas.

Por lo tanto: no es recomendable firmar compromisos de inmediato sin antes saber con precisión “de qué se trata”. Hacerlo implica reconocer todo el paquete y, luego, ya no será posible otra negociación.

3. Un criterio básico señala que una deuda correcta se debe pagar; así entendemos la expresión tan molesta de “honrar la deuda”. Por lo tanto, primero debemos saber “de qué deuda se trata” y su monto real. Luego, reafirmar el principio de que no se debe pagar a cualquier costo, en especial, de enormes sacrificios populares.

En función de ello, el gobierno popular debería seguir los pasos señalados en la siguiente Propuesta General:

* La deuda externa será un capítulo más de la Auditoría del Estado;

* Al final del proceso que se reseña, se hará una propuesta de Plan de Pagos;

* Durante el período, y como muestra de su disposición a cumplir con sus compromisos, el Estado uruguayo abonará una pequeña suma constante a cada acreedor, sin que esto implique ningún compromiso futuro.

* Como antecedente, se debería considerar el Tratado entre Gran Bretaña y Alemania de 1952.

* Se sugiere efectuar toda la negociación posterior a la Auditoría, en el marco del Cap. IX de la Legislación de los EE.UU., de acuerdo con lo recomendado en la Cumbre de Johannesburg de 2002.

4. Los objetivos del primer paso - la auditoría de la deuda externa - son tres. El primero es ganar tiempo nosotros en espera de mejores contextos regionales e internacionales; el segundo busca ganar poder para el gobierno popular, en la medida que se dispondrá de recursos para impulsar el Plan de Gobierno con el consiguiente aumento de apoyo político.

Por último, es imprescindible “saber de qué se trata”. Más allá de lo obvio, esto implica investigar el monto, destino y condiciones generales de cada uno de los contratos de deuda. Además, importa conocer cuándo y quién firmó los contratos. Un ejemplo notorio son los préstamos tramitados por la dictadura cívico-militar; es muy probable que todavía se siga refinanciando buena parte de dicha deuda. Pero esto implica que los acreedores deban asumir su “responsabilidad compartida”, debido a la ilegalidad de quien firmó los compromisos, tal como sugieren la Convención de Viena y la Sociedad Internacional de Juristas.

También se debe verificar si el monto prestado se utilizó de acuerdo con el destino acordado. Es conocido que hubo (y hay) “desvíos” de fondos externos, prestados por las IFI con un destino y que el gobierno utilizó para otro. Dichas Instituciones hacen un seguimiento constante de los contratos, por tanto no pueden negar su responsabilidad compartida en tales desvíos.

Otro aspecto a poner en claro es si al momento de contratar la deuda y su servicio, cumplían los parámetros internacionales del FMI o el BM en relación al PBI, a las exportaciones, si las tasas de interés eran las usuales, etc. De no ser así, el prestamista asumió riesgos superiores a los normales. Nuevamente está en juego la responsabilidad compartida.

La auditoría debe incorporar cuánto se pagó ya de la deuda., de donde surgirá a qué corresponde lo que “debemos”. Los acreedores siempre insisten en lo que debemos; pero no se dice lo que ya hemos pagado y, menos aún, se informa con precisión. En otros países, luego de años de pagar deuda, caso Argentina, prácticamente se pagó toda, pero los acreedores reclaman todavía un monto similar al original; entonces ¿de qué se trata?

Por último, precisemos los procedimientos aplicados (el “debido proceso”) en la tramitación y ejecución de préstamos y pagos.

(Se estima que la duración específica de esta etapa de la Auditoría del Estado es de seis meses).

5. Realizada la auditoría, el siguiente paso es la presentación de un Plan de Pagos.

Este da inicio con la presentación de los resultados de la Auditoría del Estado. Por un lado, implica la sumatoria de los montos aceptados por el gobierno en función de la etapa anterior. Además, se debe tomar en cuenta cuál es el valor real de la deuda externa.

Distintas fuentes estiman hoy que el valor real de la deuda latinoamericana está entre el 25 y el 50% de su valor nominal. Según propone la economista mexicana Ifigenia Martínez* en su trabajo “Hacia una solución definitiva al problema de la deuda externa” (véase resumen en Apéndice), determinar este valor real es la primera fase a desarrollar. Para América Latina, por ejemplo, ello conduciría a “un monto entre 145 y 250 mil millones de dólares, cantidad perfectamente manejable en el FMI y susceptible de suscribirse por los gobiernos de los países acreedores u otros” (:271)

El monto resultante de la auditoría, y a su valor real, deberá analizarse en el contexto de los criterios nacionales de política social y económica (incluyendo comercio internacional y finanzas). Surgirán entonces las posibilidades y restricciones de pago de la deuda externa.

Estructurada la propuesta, se inicia la negociación con las IFI y los tenedores de bonos, etapa cuya duración es posible estimar en tres meses.

6. Como antecedente para la negociación, importa considerar el Tratado de 1952 por el cual Alemania renegocia su deuda con Gran Bretaña: a) reconoce el criterio de responsabilidad compartida; b) para ayudar a la recuperación de Alemania, Gran. Bretaña se compromete a adquirir una serie de productos alemanes; c) Alemania tenía derecho a controlar sus capitales; d) se determinó que la tasa de interés de la deuda renegociada sería de 1%.

7. Desde el punto de vista de los efectos derivados de una renegociación en estos términos, se sugiere que el gobierno de Uruguay se sume a la propuesta de Ifigenia Martínez citada. En ella se establecen mecanismos a fin de no crear problemas financieros insolubles a los acreedores privados y públicos, a los gobiernos de los países industrializados, ni al FMI. Para ello se recurre a una ampliación de los Derechos Especiales de Giro; al descuento de deuda en moneda de los países deudores y en ventanillas especiales, recuperación de liquidez y recursos frescos a utilizar en inversiones para el desarrollo, pasos a dar por los gobiernos de países industrializados (Véase Apéndice).

8. Para su desarrollo, toda negociación requiere un marco, de “reglas de juego”. La sugerencia es adoptar, nada menos, la propia legislación de los EE.UU.; específicamente su “Cap. IX”, sobre quiebras municipales (que habría que revisar con abogados especializados). De ella, citemos algunos elementos destacados:

• “El objetivo del capítulo 9 es proporcionar protección a una municipalidad con problemas financieros frente a sus acreedores, mientras se desarrolla y negocia un plan para ajustar sus deudas. La reorganización de las deudas de la municipalidad se cumple, por lo general, sea extendiendo los plazos, reduciendo el monto del principal y los intereses, refinanciando la deuda u obteniendo nuevos préstamos”
• “… en la ley no se prevé la liquidación de los activos de la municipalidad y la distribución de lo obtenido entre los acreedores”.
• “… en algunas circunstancias, el deudor puede no disponer de suficiente tiempo para preparar una lista de acreedores en la forma y con el detalle requerido por las Reglas de Quiebra. Por lo tanto, las Reglas de Quiebra permiten que la corte fije un lapso durante el cual se elabore la lista”
• Existe una sección por la cual “se detiene toda acción para obtener ingresos del deudor y sus propiedades, hasta culminar el proceso”
• “La Sección 904 del Código limita el poder de la corte encargada de la quiebra a’interferir 1) cualquiera de las atribuciones políticas o de gobierno del deudor; 2) cualquiera de las propiedades o ingresos del deudor, o 3) el uso y disfrute por parte del deudor de cualquier ingreso que produzcan sus propiedades. (…) Esta previsión deja claro que las actividades diarias del deudor no están sujetas a la aprobación de la corte y que el deudor puede pedir créditos sin autorización de la corte’”.
• “No es posible una reunión primaria de los acreedores y tampoco pueden proponer un plan de ajuste”
• “El Código de Quiebras establece que el deudor debe presentar un plan. (…) Ningún acreedor ni la corte pueden controlar indirectamente los asuntos de la municipalidad mediante el mecanismo de proponer un plan de ajuste de las deudas de la municipalidad que determine concretamente las decisiones futuras de la municipalidad en materia tributaria y de decisiones de gasto”
• “… los activos de una municipalidad no pueden liquidarse para pagar a los acreedores”.

(Traducción propia).

APÉNDICE

UNA SOLUCIÓN DEFINITIVA AL PROBLEMA DE LA DEUDA EXTERNA

Fases	Gobiernos deudores	Bancos o instituciones acreedoras	Instituciones financieras internacionales FMI BM	Gobiernos de países indistrializados
1. Determinar el valor real de la deuda	Estimar la potencialidad del crecimiento, la capacidad de pago del sector externo y las posibilidades futuras de servir la deuda externa.	Negociar y acordar la determinación del valor real de la deuda con los deudores y, si es requerida, con la intervención del FMI y del BM	De ser necesario, ayudar a estimar el potencial externo de los países deudores
2. Crear un fondo en el FMI-BM para pagar a los acreedores la deuda descontada a través de sus propios gobiernos	Liberar a los gobiernos deudores del pago del débito externo (en moneda extranjera) reconvirtiéndola a moneda nacional	Para recuperar su liquidez, venden cartera al FMI a la cuenta de sus gobiernos y compensan fiscalmente las pérdidas a su conveniencia	Crean una ventanilla especial que recibe deuda descontada a cambio de la edición de derechos especiales de giro a cuenta de los países acreedores	Solicitan del FMI los recursos para el pago de la deuda descontada a los acreedores
3. Los gobiernos deudores pagan su deuda descontada en moneda nacional	Establecer un programa de inversiones para que los países industrializados, mediante los pagos hechos por los países deudores en moneda nacional, financien proyectos de cooperación económica internacional: construcción de infraestructura básica, mejoramiento ambiental, recursos humanos para la cooperación técnica y económica, etc.		El BM otorga recursos frescos a los países deudores para financiar sus necesidades en divisas en materia de cooperación internacional, programas de inversión en recursos humanos y naturales. No se requiere ninguna condicionalidad	Pagan al FMI en sus propias monedas que de otra forma abrían sido utilizadas para financiar los proyectos de cooperación económica.

Fuente: Ifigenia Martínez, ob.cit. pag.273.

* Ifigenia Martínez es una muy reconocida economista mexicana. Master en Harvard; Decana de la Facultad de Economía de la UNAM y Directora de su Instituto de Economía; Jefa de Asesores Presidenciales; Representante del gobierno mexicano ante la ONU; autora de varias obras, Diputada y Senadora. Citas provenientes de su trabajo: “Hacia una solución definitiva del problema de la deuda externa”, en Economía Financiera Contemporánea, 4 tomos; ed. Porrúa, UNAM, U. A .Zacatecas, UAM Iztapalapa. México 2004.

Gustavo Melazzi. Dr. en Economía.

(Publicado en Hervidero Nº 9, Mdeo. abril de 2005)