Red de Economistas de
Izquierda del Uruguay
Introducción
Un Sistema Tributario es la forma en que el Estado
financia su programa de gestión, que se cuantifica y expone, con metas, objetivos
y prioridades, en la ley de presupuesto. Los impuestos buscan entonces agenciar
recursos en función de la riqueza y de los ingresos y/o gastos de la población y destinarlos a las finalidades y prioridades del
programa de gobierno.
Los modelos tributarios son históricos, se entrelazan con los debates teóricos y políticos de cada época por lo tanto son producto de la correlación de fuerza y los pactos dominantes - equilibrios dinámicos de la lucha de clases - existentes en cada sociedad. En las últimas tres décadas en América Latina se ha transitado de un modelo que gravaba los ingresos productivos, en especial del sector exportador, hacia otro que grava el gasto (impuestos indirectos del estilo del IVA). El concepto teórico-político detrás de los cambios es la tipificación de una “crisis de financiamiento de los Estados” o crisis fiscal cuya causa se identificaba con los excesos de gasto.
Fue le triunfo del neoliberalismo que cobijó una reestructura económica mundial y el fortalecimiento de la hegemonía norteamericana en detrimento del Estado del bienestar con fundamentos Keynesianos. En los espacios nacionales se conformaron coaliciones excluyentes, con nuevas oligarquías obscenamente ricas en contraste con las economías pobres que le sirven de marco. Los sistemas políticos son cada vez más virtuales y las políticas económicas son estratégicas para articular un orden internacional desregulado que beneficia a los más fuertes en detrimento de los débiles y donde las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) son operadoras calificadas.
El cambio en Uruguay comienza en la década de los 70 y el ministro Vegh Villegas es quien deroga el impuesto a la renta e instituye el IVA. La propuesta del IVA se fundamenta en un aumento en la eficiencia y simplicidad de la recaudación, una ampliación de la base impositiva y favorece un ahorro de los potenciales inversores ya que caen las tasas impositivas para el capital. Pese a lo anunciado la inversión siguió en guarismos históricos de niveles extremadamente bajos respecto a la región y aumentó la parte del excedente que se apropia el capital.
En 1984 el Frente Amplio ya presentaba en sus bases programáticas la idea de una:
Reforma radical del sistema
tributario que grave fundamentalmente la acumulación de riqueza y de ingresos,
los recursos improductivos o de bajo rendimiento, las actividades
antieconómicas y los vicios sociales... se buscará una disminución progresiva
de los impuestos al gasto y al consumo... la simplificación, unidad y
coherencia de régimen impositivo... ocupará siempre un lugar central la
justicia en la distribución del ingreso (9 agosto, 1984).
Decía a su vez la Plataforma electoral de 1989 del FA:
El financiamiento de estos gastos (públicos) debe basarse en un sistema tributario que grave progresivamente la capacidad contributiva, que incentive el aumento de la producción, que apoye la distribución progresiva del ingreso y la riqueza nacional; que castigue los consumos suntuarios y la especulación. El IVA dejará de ser el instrumento de ajuste para las insuficiencias de recursos de gobierno.
Hace once años, tales afirmaciones se plasmaron en la ley presentada por la unanimidad de la bancada del FA al parlamento en 1996 y fue un elemento básico de la campaña electoral de 1999.
El espíritu que guió el debate de la fuerza política en los últimos 34 años estuvo en reposicionar el papel del Estado para orientar la economía, los instrumentos de política económica —y en especial la política fiscal—, para redistribuir la riqueza nacional y los flujos de ingreso. En tal sentido, un sistema tributario cobra importancia porque explícita o implícitamente elige los sectores estratégicos y los grupos sociales que prioriza en su programa. Por lo tanto, implica marcar la cancha para los actores económicos y políticos, es decir: define los amigos, o aliados estratégicos, del programa de gobierno y con ello el estilo de desarrollo a que se apunta. Demás está decir, que dado tal o cual estilo de desarrollo se desprenden las normas de repartición y apropiación del excedente.
Cabría esperar que nuestro gobierno impulse un Sistema Tributario que actúe a favor de una diversificación económica y en contra de la heterogeneidad estructural existente en nuestros países; pero a su vez, que enfrente decididamente la dependencia estructural, la inserción del país en los circuitos de acumulación mundial y los flujos y formas de succión del excedente. Por último debería contribuir a reposicionar a los débiles en una hegemonía de clase más incluyente, corroyendo los mecanismos de dominación y las alianzas que permiten sostener la forma económica vigente.
Sin embargo, la filosofía de la actual reforma sigue los parámetros neoliberales de décadas anteriores a pesar de los nombres, renombres y de los epítetos que la auto-proclaman progresista y progresiva. A su vez, resulta una oportunidad perdida en el sentido de reorientar la economía para la definición de lineamientos estratégicos sobre la mejor utilización de los recursos y la apropiación más democrática de la riqueza nacional.
Como se verá más adelante en este documento el Sistema Tributario no cambia sustancialmente el des-balance entre los impuestos indirectos - cuyo peso es decisivo en el sistema actual- y los directos. Las tasas del nuevo IRPF son progresivas sólo en lo que atañe a los trabajadores pero no lo son respecto al capital, por lo tanto, no es progresista. Una reforma progresista implicaría un traspaso de recursos desde el capital al trabajo, más aún, teniendo en cuenta los montos perdidos por los asalariados en el pasado reciente.
1.
La reforma tributaria aumenta la inequidad entre el trabajo y el capital
La reforma tributaria (Ley Nº
18.083) que entrará en vigencia el 1º de julio profundiza la concepción
predominante en el país desde hace décadas de financiar los egresos del Estado
con base en la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto
a las Retribuciones Personales (IRP) que grava los ingresos de los trabajadores
activos y pasivos. Con esta reforma se aumenta la carga sobre el trabajo y se
disminuye la carga sobre el capital.
1.1.
Impacto en la recaudación.
El Ministerio de Economía y Finanzas[1]
y la Asesoría Económica de la Dirección General Impositiva[2]
han realizado estimaciones acerca del impacto en la recaudación que tendrán los
cambios impositivos aprobados por la ley citada[3].
El análisis de esa información, reorganizada en función de las clases y
sectores sociales afectados, muestra que:
a)
Se mantiene la incidencia del principal impuesto indirecto: el IVA.
El
monto total de IVA que recauda actualmente la Dirección General Impositiva y el
que recaudaría después de la reforma es prácticamente igual. Por la reducción
de la tasa básica de 23% a 22% dejaría de cobrar 60 millones de dólares y por
la extensión de la base a otros productos recibiría 112 millones. Por la
reducción de la tasa mínima de 14% a 10% no cobraría 70 millones y por la
extensión a otros bienes recaudaría 52 millones. También bajarían los ingresos
en 25 millones porque la base imponible del IVA se reduce por la eliminación
del COFIS.
En resumen, entre la rebaja de
tasas y la extensión de la base imponible - la reclamada generalización del
IVA a todos los productos - el pueblo
uruguayo va a seguir pagando casi lo mismo por IVA. Actualmente paga alrededor
de 1.620 millones y va a pagar 20 millones menos, una reducción porcentual
ínfima (1,2%).
b)
La recaudación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) sería de
350 millones de dólares[4];
lo que se paga por el IRP actualmente son 150 millones de dólares (135 los
trabajadores y 15 los pasivos). La carga del IRPF se distribuirían
de la siguiente forma:
-
rentas del capital 33 millones (9%):
-
honorarios profesionales 39 millones (11%),
-
ingresos por la venta de fuerza de trabajo, salarios, 220 millones (63 %);
-
ingresos por pasividades 59 millones (17%).
Un simple cálculo aritmético
muestra que la reforma tributaria castiga a los
trabajadores activos aumentando la carga impositiva en 85 millones de
dólares y a los pasivos en 45 millones.
c)
Los empresarios, en cambio, ganan con la reforma.
Se
eliminan, entre otros, el Impuesto a la Renta de Industria y Comercio (410
millones de dólares) y el Impuesto a los Activos de las Empresas Bancarias (48
millones) y pasan a pagar el Impuesto a la Renta de las actividades
empresariales (394 millones de dólares).
Van a pagar 64 millones de
dólares menos por los dos conceptos anteriores,
pero se eliminan además impuestos directos al capital por otros 25 millones.
Debe considerarse, además, que la mayor parte de los 33 millones que pagarían
los capitalistas por IRPF recaería en arrendamientos de propiedades, que no
estaban gravados anteriormente.
Las PYMES, que constituyen la
mayoría de las empresas uruguayas, son afectadas por esta reforma si bien aún
resulta imposible cuantificar dicha incidencia. La escasa información práctica
y la mínima participación social que acompañó el tramite
de esta ley, no favorecen ni la transparencia ni la democracia.
d) El total de impuestos
indirectos (2.290 millones de dólares) cae por la eliminación de la
Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (125 millones), la
reducción del IVA (20 millones) y otros impuestos menores (55 millones) a 2.090
millones. El total de impuestos
directos, por su parte, aumenta de 880 a
1.010 millones, explicado fundamentalmente por la carga sobre los trabajadores
activos y pasivos en 130 millones.
La reducción de los impuestos
indirectos y las ganancias de los capitalistas serán financiadas por los
trabajadores y, en menor medida, por una baja en la recaudación impositiva.
1.2. Efectos de la traslación impositiva.
Los estudios sobre el impacto distributivo de la tributación deben incluir
necesariamente la posibilidad que tiene el que debe pagar el impuesto de trasladar
ese costo. En ese sentido, es claro que los empresarios pueden trasladar lo que
pagan por impuestos aumentando los precios y/o disminuyendo los costos
salariales y de proveedores. Con las reducciones impositivas, como el COFIS y
el IVA, podrían hacer lo contrario - ante la ausencia de un sistema de
regulación y control de precios - apropiarse de esa rebaja para aumentar los
beneficios en lugar de trasladarlos a la reducción de precios.
Los trabajadores y pasivos no
tienen posibilidades de traslación del impuesto, el IRPF será descontado
directamente del sueldo y de la pasividad. La situación de los jubilados es
bastante peor aún que la de los trabajadores activos, dado que estos últimos
podrían, eventualmente, trabajar más horas formal o informalmente.
1.3.
Primeras conclusiones.
Lo que se ha señalado hasta ahora demostraría la regresividad
de esta reforma que, esencialmente, recae sobre trabajadores y pasivos.
El gobierno sostiene, sin
embargo, que esta reforma es progresiva basándose únicamente en análisis estadísticos por deciles
de ingreso, que al no diferenciar el origen de dichos ingresos desconoce las
enormes diferencias entre aquellos que son dueños de patrimonios que generan
rentas y aquellos que sólo tienen su fuerza de trabajo para vender
y, peor aún, las de aquellos que no tienen patrimonio ni capacidades para
vender fuerza de trabajo: los pasivos.
Notoriamente aquí no pagan más los
que tienen más
como lo demuestra la reducción, tendiente a la eliminación, del Impuesto al Patrimonio
de las personas físicas.
En esta reforma, como se
demostró, pagarán mucho más los trabajadores y pasivos, en tanto que los
capitalistas verán reducida su carga. Lo anterior se reflejará en la distribución
del ingreso nacional disponible, en tanto reducirá aún más la participación de
los salarios y pasividades, que eran en 2000 el 44,2% y que en 2006 alcanzaron
solamente a 30,1%[5]. Al
duplicarse los gravámenes sobre el trabajo y las pasividades se reduce su
participación en el ingreso nacional disponible.
Debe considerarse, además, que
si los capitalistas logran apropiarse de las reducciones en el monto de
impuestos indirectos, todos los costos de esta reforma serán pagados por los
trabajadores y pasivos de mayores ingresos.
La reforma tiene un efecto
perverso porque contrapone los intereses de los trabajadores que ganan poco y
muy poco que recibirán algo más de dinero en su bolsillo con los de aquellos
que por trabajar en sectores de la economía con mayores ingresos y/o capacidad
organizativa y/o fuerza sindical y/o preparación personal y/o antigüedad han logrado ingresos salariales mayores. Ello es notorio en las
partidas en especie conquistadas por el movimiento sindical, como guarderías,
alimentación, etc.
Esta lógica que contrapone
al trabajador que gana más con el que gana menos se traslada también a los
pasivos.
Es regresiva, también, porque el mínimo no imponible es bajísimo, porque no considera los ingresos del núcleo familiar, porque no tiene deducciones adecuadas. Porque las tasas de impuestos sobre el capital son proporcionales y más bajas que las tasas que se aplican sobre el trabajo. Es notorio que no existe equidad horizontal entre los ingresos del trabajo y las rentas del capital.
2. Bases conceptuales
del impuesto a la renta de las personas físicas
El Impuesto a la
Renta de las Personas Físicas, está
claramente determinado por criterios doctrinarios y normas positivas en
diversos países.- En Uruguay por ley del 30 de noviembre de 1960 se estableció
el impuesto personal a la renta que comenzó a regir el 1 de julio de 1961.
En 1996 el Frente
Amplio presentó un proyecto proponiendo el Impuesto a la Renta de las Personas
Físicas, en el cual se recogen las bases conceptuales tradicionales de este
impuesto.- En el mismo sentido el Frente Amplio elaboró en 1999 una propuesta
de este tributo con similares características.
A
efectos del impuesto se denominan rentas
a los ingresos que perciben las personas.- En la modalidad más clásica, los ingresos se identifican según su origen a
efectos de dar a cada uno un tratamiento acorde a su naturaleza.- Las
categorías que resultan son: los ingresos provenientes de las actividades
económicas, que significan uso conjunto de capital y trabajo –industria,
comercio y agro -; los de capital
–inmobiliario y mobiliario-, y los
del trabajo que se agrupan en la categoría personal.
Esta
modalidad de clasificación diferenciada, permite adecuar los ajustes necesarios
en cada una de las categorías para determinar la parte del ingreso que será
computada a efectos del impuesto.
En
particular a los ingresos que provienen del trabajo, es decir del esfuerzo de
cada persona, en la ley de 1960 se les
descuenta el 50% y el
remanente es lo que se considera computable.-
En el proyecto del Frente Amplio de 1996 se mantiene este criterio con algunas
limitaciones.
Esta deducción favorece las rentas del trabajo y en los hechos tiene el mismo efecto que una
reducción de la tasa a aplicar equivalente al porcentaje especial de deducción.
La sumatoria de
todos los ingresos, ajustados según su procedencia, se acumula y de ese monto se descuenta el mínimo no imponible - Este mínimo exento está
determinado por los gastos de mantenimiento usuales de las personas y/o las familias.-
El excedente es lo que se considera
rentas gravables a efectos del impuesto.
Es decir que se
parte de los ingresos brutos, pero la arquitectura de este impuesto va
depurando los montos percibidos, reconociendo los gastos directos que se
corresponden a cada categoría de renta según su procedencia y naturaleza, y los
gastos usuales de subsistencia de las familias para luego determinar las sumas
que exceden el mínimo no imponible las
que serán consideradas como rentas gravables.- De este modo el impuesto
comienza a aplicarse luego de haber reconocido y deducido todas las partidas
que significan los gastos en que la personas incurren para producir y conservar la renta.
Entonces sí estamos
frente a un impuesto directo, a la renta, que es justo, contempla las
capacidades contributivas y trata a los ingresos de las personas de acuerdo a
su procedencia y privilegia los ingresos del trabajo que se obtienen con la
contrapartida del esfuerzo personal de los trabajadores, tanto activos como
pasivos.
En la ley 18083 el
IRPF no tiene ninguno de estos escalonamientos y por ello aplica el impuesto
sobre los ingresos totales de los trabajadores y los pasivos.- Es lo que hace actualmente el IRP .
Por lo tanto lo que se denomina en la ley 18083 como IRPF, es una prolongación y ampliación del impuesto a los sueldos y jubilaciones que existía, y que, aunque se derogue en su forma actual, sobrevive, fortalecido, y con agregados en esta nueva denominación.
Para concluir, un hecho no
menor: la seguridad social, en esta ley, está desconocida como Sistema. Los
aportes patronales se manejan por el gobierno como instrumento de la política
económica, desconociendo que son parte de un Sistema autónomo que debe regular
su propio funcionamiento y establecer los parámetros para obtener los recursos
que le permitan servir sus prestaciones con suficiencia y autonomía, de acuerdo
a los fines y necesidades del sistema.- Todo se subordina a una política que
tiene finalidades que son prioritarias –deuda externa, superávit fiscal “primario”-
y que tiene de rehén al resto del sistema, trabajadores y pasivos y a éstos por
diversos modos, inclusive condicionando el sistema de seguridad social y
desconociendo la autonomía que el mismo tiene y debe conservar.-
Montevideo, 27 de junio de 2007
[1]
http://www.mef.gub.uy/reforma_tributaria_comparacion.htm
[2] González, Gustavo y Vallarino, Hugo, "Reforma del sistema tributario.
Impacto en la recaudación y análisis de sus efectos distributivos", Asesoría
Económica DGI, diciembre, 2006.
[3] Las estimaciones oficiales se basan en el procesamiento de la información de la Encuesta de Hogares y tiene las limitaciones que devienen de las características de la encuesta, particularmente la subdeclaración de ingresos.
[4] La página del MEF, ya
citada, ubica la recaudación del IRPF en 388 millones de dólares.
[5]
La evolución de la masa salarial puede verse en: Notaro, Jorge; "Los resultados
económicos 2005 - 2006. Balance y perspectivas", Instituto de economía;
Serie Documentos de Trabajo.”